РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Дело № 3-4/2011
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
14 января 2011 г. г.Калининград
Калининградский областной суд в лице судьи - Струковой А.А.
с участием прокурора - Заболотного С.А.
при секретаре - Партей Н.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области об оспаривании пунктов 18, 19, 20, 21, 22 Временного порядка рассмотрения вопросов и принятия решений об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Калининградской области, утв. постановлением Правительства Калининградской области от 27 октября 2006 года № 793 (в редакции постановлений Правительства Калининградской области от 7 августа 2008 года № 508, от 30 марта 2009 года № 171, от 5 мая 2010 года № 309, от 18 августа 2010 года № 678, от 12 ноября 2010 года № 863),
У С Т А Н О В И Л:
Постановлением Правительства Калининградской области от 27 октября 2006 года № 7932 утвержден Временный порядок рассмотрения вопросов и принятия решений об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Калининградской области.
Указанное постановление Правительства Калининградской области подписано Губернатором Калининградской области и вместе с Временным порядком официально опубликовано в газете «Комсомольская правда» в Калининграде» № 167 от 10 ноября 2006 года.
Пунктом 18 Временного порядка определен объем информации, который должен содержаться в ходатайстве о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую или в ходатайстве об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям.
Пунктом 19 Временного порядка установлен перечень документов, прилагаемых к вышеуказанному ходатайству.
Пункты 20, 21 и 22 Временного порядка содержат перечень документов, представляемых заинтересованным лицом в частных случаях:
- размещения земельного участка, планируемого к переводу из одной категории в другую, в границах охранных зон коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.), объектов электросетевого хозяйства и иных объектов, для которых устанавливаются охранные зоны;
- отнесения, перевода земельного участка в целях добычи полезных ископаемых;
- отнесения, перевода земельного участка с целью использования водного объекта с применением сооружений, технических средств и устройств.
Прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением об оспаривании пунктов 18, 19, 20, 21, 22 названного Временного порядка, противоречащих, по мнению прокурора, федеральному законодательству.
Так, порядок перевода земель или земельных участков из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», при этом требования к ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую и составу прилагаемых к такому ходатайству документов установлены соответственно частями 3 и 4 статьи 2 настоящего Федерального закона, в связи с чем Правительство Калининградской области, предусмотрев в пунктах 18 и 19 Временного порядка определенные требования к ходатайству о переводе земельных участков и составу прилагаемых к нему документов, вышло за пределы своей компетенции, не имея полномочий по регулированию данных правоотношений. В этой связи прокурор полагает, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать определенные требования только к ходатайству о переводе земель (а не земельных участков) из одной категории в другую и к составу прилагаемых к такому ходатайству документов.
Кроме того, пунктом 18 Временного порядка установлены дополнительные требования к ходатайству, не предусмотренные федеральным законодательством, а именно: обязательность указания вида существующего разрешенного использования и предполагаемого разрешенного использования земельного участка, отнесение, перевод которого предполагается осуществить, а также необходимость финансово-экономического и социально-экономического обоснования отнесения, перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую.
Пунктом 19 Временного порядка предусмотрена обязанность по представлению дополнительных (помимо указанных в части 4 ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ) документов, а именно:
- правоустанавливающих документов на земельный участок, отнесение, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
- сведений о кадастровой стоимости земельного участка, отнесение, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить, в случаях, связанных с размещением промышленных объектов, с консервацией земель, с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного значения; с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
- справки Министерства сельского хозяйства и рыболовства Калининградской области о том, что земельный участок не включен и не подлежит включению в перечень особо ценных земель сельскохозяйственного назначения до утверждения Правительством Калининградской области перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Калининградской области;
- справки Управления по недропользованию по Калининградской области об отсутствии (наличии) полезных ископаемых на земельном участке в случае его отнесения, перевода из состава земель одной категории в другую в целях строительства объектов;
- сведений о размере и режиме санитарно-защитной зоны предприятия, влекущих за собой ограничение прав собственников, землепользователей, землевладельцев или ухудшение качества земель, используемых в сельскохозяйственном производстве;
- схемы расположения земельного участка, отнесение, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить, на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории с указанием санитарно-защитной зоны предприятия;
- расчетов размеров убытков, в том числе упущенной выгоды, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, попадающих в санитарно-защитную зону, и их согласование (при необходимости);
- иных документов в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Пунктом 20 Временного порядка предусмотрено, что в случае размещения земельного участка, планируемого к переводу из одной категории в другую, в границах охранных зон коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.), объектов электросетевого хозяйства и иных объектов, для которых устанавливаются охранные зоны, к ходатайству прилагается письменное согласие организаций, эксплуатирующих коммуникации и объекты. Однако необходимость представления такого согласования не предусмотрена статьей 2 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года.
Кроме того, пунктом 21 Временного порядка установлено, что в случае отнесения, перевода земельного участка в целях добычи полезных ископаемых и наличия его правообладателя необходимо представить выданные в установленном порядке лицензии на право пользования недрами, представления которых не требуется в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года.
В соответствии с пунктом 22 Временного порядка при отнесении, переводе земельного участка с целью использования водного объекта с применением сооружений, технических средств и устройств необходимо представить договор водопользования или решение о предоставлении водного объекта в пользование, что также не соответствует положениям ст. 2 названного Федерального закона.
Таким образом, по утверждению прокурора, пунктами 18, 19, 20, 21, 22 Временного порядка установлены завышенные, неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к заинтересованным лицам при подаче ими ходатайств о переводе земельных участков из состава одной категории в другую.
В судебном заседании прокурор, участвующий в деле, заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.
Представители Правительства Калининградской области Власков К.Ю. и Глущенко А.В. полагали заявление не подлежащим удовлетворению.
Выслушав пояснения прокурора и представителей Правительства Калининградской области, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 и частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года (с последующими изменениями и дополнениями) планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
По вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты (п. 3.1).
Временный порядок рассмотрения вопросов и принятия решений об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Калининградской области, утв. постановлением Правительства Калининградской области от 27 октября 2006 года № 793 (с последующими изменениями и дополнениями) распространяется на отношения, связанные с принятием решений об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, о переводе земель или земельных участков в составе таких земель, находящихся в собственности Калининградской области, а также земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, в иную категорию (пункта 2) и действует до утверждения в установленном порядке документов территориального планирования, документации по планировке территории, вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территории (пункт 5).
На основании части 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п.п. 2, 3, 4); порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
В силу статьи 1 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации (п. 1); уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти - в отношении иных земель (п. 2).
Таким образом, федеральное законодательство содержит прямое указание о том, что содержание ходатайств о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением находящихся в собственности Российской Федерации земель, определяются именно органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
согласно пункту 2 ст. 33Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области» (в ред. Закона Калининградской области от 23 мая 2008 года № 245) содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, устанавливаются высшим органом исполнительной власти Калининградской области.
С учетом приведенных положений закона суд приходит к выводу о том, что Правительство Калининградской области, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, действовало в рамках предоставленных ему полномочий.
Утверждения прокурора об отсутствии у субъекта Российской Федерации права на установление каких-либо требований к содержанию ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую и к составу прилагаемых к нему документов при наличии правомочия на осуществление правового регулирования только применительно к отнесению земель к определенной категории и к изменению категории земель (а не земельных участков) основаны, по мнению суда, на ошибочном толковании закона.
Так, понятия «земля» и «земельный участок» не являются тождественными.
В силу ст. 6 Земельного кодекса РФ объектами земельных отношений является земля как природный объект и природный ресурс и земельный участок как часть поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды» под природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, а под природными ресурсами - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметом потребления и имеют потребительскую ценность, в том числе земельные ресурсы.
Эти положения Федерального закона об охране окружающей среды соответствуют требованиям статьи 12 Земельного кодекса РФ о том, что земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Таким образом, использование федеральным законодателем термина «земля» как объекта земельных отношений по сути подчеркивает превалирующее экологическое (а не экономическое) значение земли как природного объекта и природного ресурса, в том числе с точки зрения перевода земли и составляющих ее земельных участков из одной категории в другую.
Приведенные нормы закона свидетельствуют о том, что термин «земля» шире понятия «земельный участок», в связи с чем, по мнению суда, право субъекта Российской Федерации на установление содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов предполагает также право на установление содержания ходатайства о переводе из одной категории в другую земельных участков и состава прилагаемых к такому ходатайству документов при том, что Федеральным законом № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года установлены общие принципы и основания перевода земель и земельных участков из одной категории в другую, на основе которых возможно подзаконное правовое регулирование субъекта Российской Федерации с целью детализации и конкретизации правоотношений в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, суд считает необоснованными утверждения прокурора об установлении Временным порядком завышенных и трудновыполнимых требований к заинтересованным лицам.
Так, в соответствии с ч. 1 статьи 7 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с консервацией земель; с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; с установлением или изменением черты населенных пунктов; с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса; со строительством линейных объектов при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с выполнением международных обязательств РФ, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов; с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель; с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
Из приведенной нормы закона следует, что необходимость изменения категории земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения должна быть обоснована заявителем.
Частью 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ предусмотрены виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, в том числе сельскохозяйственные угодья (в отношении которых статьей 7 Федерального закона № 172-ФЗ установлены определенные ограничения по изменению категории) и иные земли сельскохозяйственного назначения.
В этой связи суд приходит к выводу о том, что установлением в пункте 18 Временного порядка обязанности по указанию в ходатайстве существующего и предполагаемого видов разрешенного использования, а также обоснования отнесения, перевода земель или земельных участков не противоречит ст. 77 ЗК РФ и ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ и не ограничивает прав заинтересованных лиц.
Возложением на заинтересованных лиц обязанности по представлению дополнительных (помимо перечисленных в ч.4 ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ) документов также, по мнению суда, не нарушены требования федерального законодательства при наличии у Правительства Калининградской области полномочий по самостоятельному правовому регулированию спорных правоотношений.
Более того, необходимость предоставления правоустанавливающих документов на земельный участок обусловлена тем, что в силу пункта 9 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» № 137-ФЗ от 25 октября 2001 года государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» имеют равную силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, однако при этом такие правоподтверждающие документы не во всех случаях могут содержать указание на существующий вид разрешенного использования и (или) категорию земельного участка.
Необходимость представления сведений о кадастровой стоимости земельного участка обусловлена установленными пунктом 4 части 1 и частью 2 статьи 7 Федерального закона № 172-ФЗ ограничениями по переводу земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения.
Норма о необходимости представления справки Министерства сельского хозяйства и рыболовства Калининградской области о том, что земельный участок не включен и не подлежит включению в перечень особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, не противоречит требованиям ч. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ о запрете на использование в других целях особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.
Указание в пункте 19 Временного порядка о необходимости представления справки Управления по недропользованию по Калининградской области об отсутствии (наличии) полезных ископаемых на земельном участке в случае его отнесения, перевода из состава земель одной категории в другую в целях строительства объектов соответствует статье 25 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», согласно которой проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.
Норма о необходимости представления соответствующих сведений о санитарно-защитной зоне предприятия не противоречит положениям ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» о санитарно-эпидемиологических требованиях к планировке и застройке городских и сельских поселений.
Содержащаяся в подпункте 11 пункта 19 Временного порядка норма о необходимости представления иных документов, предусмотренных федеральными законами, носит отсылочный характер и в принципе не может противоречить федеральному законодательству, обладающему большей юридической силой.
Установление в подпунктах 20, 21 и 22 Временного порядка дополнительной обязанности по предоставлению соответственно согласования организаций, эксплуатирующих объекты электросетевого хозяйства и иные объекты, для которых устанавливаются охранные зоны, а также лицензий на право пользования недрами, договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование направлено на объективное подтверждение возможности заинтересованного лица в использовании земель, об изменении категории которых ставится вопрос, по избираемому виду разрешенного использования в соответствии с изменяемой категорией земель, и не противоречит законодательству о правилах охраны сетей (например, п.п. 16 и 17 правил охраны газораспределительных сетей, утв. постановлением правительства РФ от 20.11.2000 г. № 878) и требованиям ст.ст. 7, 10.1 Закона РФ «О недрах», ст.ст. 9, 11 Водного кодекса РФ.
Содержащиеся в пунктах 18, 19, 20, 21, 22 Временного порядка нормы являются по своему содержанию ясными, исключающими двоякое толкование и направлены на упорядочение перевода из одной категории в другую земель, находящихся в собственности Калининградской области, а также на соблюдение установленных федеральным законодательством ограничений по переводу земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
На основании ст. 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Принимая во внимание, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта Правительство Калининградской области действовало в пределах своей компетенции и по своему содержанию пункты 18, 19, 20, 21, 22 Временного порядка не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд полагает заявление прокурора не подлежащим удовлетворению.
Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении заявления прокурора Калининградской области - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградской областной суд в течение 10 дней.
Мотивированное решение изготовлено 17 января 2011 года.
Судья Калининградского
областного суда А.А. Струкова
Копия верна: Судья
Определением Верховного Суда РФ от 30 марта 2011 года решение Калининградского областного суда от 14 января 2011 года отменено, постановлено новое решение, которым заявление прокурора Калининградской области удовлетворено.
Признаны пункты 18, 19, 20, 21, 22 Временного порядка рассмотрения вопросов и принятия решений об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к категориям, о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую на территории Калининградской области, утв. постановлением Правительства Калининградской области от 27 октября 2006 года № 793 недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Судья Калининградского
областного суда А.А. Струкова
